De la nature juridique des Recommandations de l’ANESM

2015
02.05

Le Conseil d’Etat, dans sa décision n°362053 du 23 décembre 2014, a annulé la RBPP « Autisme et autres troubles envahissants du développement : interventions éducatives et thérapeutiques coordonnées chez l’enfant et l’adolescent » pour ce qui est de son application aux établissements sociaux et médico-sociaux.

Cette annulation a été prononcée pour vice de forme, le Comité d’orientation stratégique et le Conseil scientifique n’ayant pas été consultés. L’erreur est aujourd’hui corrigée, et la RBPP de nouveau téléchargeable sur le site de l’ANESM.

 

Au-delà du débat de fond qui a motivé la saisine du Conseil par l’Association Lacanienne Internationale, cette décision pourrait renforcer le flou qui entoure la valeur juridique des RBPP elles-mêmes et leur caractère contraignant.

Par le biais de leur intégration au cahier des charges de l’évaluation externe comme un élément devant guider le regard des évaluateurs (voir note de bas de page), ces recommandations devenaient des éléments incontournables pour tout établissement ou service social ou médico-social (ESSMS).

Toutefois, ces documents conservaient leur rôle de repère, sans que leur soit attribué un quelconque caractère normatif. C’est d’ailleurs bien ainsi que l’ANESM les présente :

 

  • Extraits de la journée interrégionale ANESM « Auvergne-Limousin – Jeudi 19/11/2009 à Clermont-Ferrand – Les recommandations de l’Anesm, des repères pour l’évaluation » / Intervention de Pierre Savignat

« Les deux remarques précédentes permettent d’illustrer la portée mais aussi les limites de ces recommandations. Tout d’abord, ce ne sont pas des documents normatifs au sens où ils contiendraient des dispositions qui s’imposent […]. Il ne s’agit pas, encore une fois, de normes que l’on va décliner et vis-à-vis desquelles l’on va se situer en termes de conformité. Il s’agit de repères qui vont servir à éclairer les pratiques, à les confronter avec ces éléments de consensus et qui vont conduire les structures et les équipes à situer. L’on peut ne pas appliquer telle ou telle recommandation, l’on peut développer d’autres pratiques que celles qui, sur un thème donné, sont inscrites dans ces documents. L’essentiel est de pouvoir en donner les fondements, de pouvoir éclairer ce que l’on fait, de mettre en valeur le travail réalisé. ».

 

  • Extrait de la RBPP « La bientraitance : définition et repères pour la mise en œuvre »

« Conformément à la définition des recommandations de bonnes pratiques professionnelles, la recommandation sur « La bientraitance : définition et repères pour la mise en œuvre » a vocation à faciliter pour les organismes gestionnaires, les établissements et services et les professionnels une réflexion enrichie sur les prestations et l’accompagnement qu’ils proposent aux usagers, et non à décliner une série de normes opposables. »

 

  • Extrait de la journée ANESM « Des recommandations à l’évaluation – URIOPSS Lorraine – 14 mai 2013 »

« Définition [des RBPP] : Les recommandations de bonnes pratiques professionnelles sont des repères, des orientations, des pistes pour l’action destinées à permettre aux professionnels de faire évoluer leurs pratiques pour améliorer la qualité des prestations rendues aux usagers et de mettre en œuvre la démarche d’évaluation interne.

  • [Ce sont] des outils pour la réflexion, l’action et l’évaluation
  • Chaque ESSMS se les approprie en fonction des réalités de son environnement, elles ne sont pas opposables
  • Évolutive = ce qui fait consensus à un moment donné »

 

Dans sa décision du 23 décembre, le Conseil d’État utilise pourtant cet argumentaire :

« Ce défaut de consultation [du Conseil scientifique], qui a privé d’une garantie les établissements et services auxquelles la recommandation peut être opposée, a constitué une irrégularité de nature à entacher sa légalité, en tant qu’elle concerne les établissements et services sociaux et médico-sociaux. »

« La circonstance que la recommandation attaquée soit illégale en tant qu’elle émane de l’Agence nationale de l’évaluation et de la qualité des établissements et services sociaux et médico-sociaux et, dès lors, insusceptible de produire des effets juridiques à l’égard des établissements et services sociaux et médico-sociaux, n’entraîne pas nécessairement son illégalité en tant qu’elle émane de la Haute Autorité de santé ».

 

Eléments notables de cet arrêt :

  • Le Conseil d’Etat indique ainsi que les RBPP sont opposables aux ESSMS, c’est-à-dire que ces derniers  ne peuvent les méconnaître et qu’ils doivent en subir les effets et le respecter…
  • …et qu’elles sont susceptibles de produire un effet juridique à l’égard des établissements.

 

Question en suspens : cette décision confirme-t-elle simplement le fait que les Recommandations de l’ANESM sont des références incontournables (identifiées notamment dans le décret du 15 mai 2007 comme un élément à prendre en compte dans le cadre de l’évaluation externe), ou en renforce-t-elle le caractère normatif, contraignant, à travers l’emploi des notions d’opposabilité et d’effet juridique ?

Si tel était le cas, les RBPP de l’ANESM se rapprocheraient des recommandations de la HAS dont le respect est obligatoire pour les professionnels et établissements du secteur sanitaire (voir note de bas de page).

Yvan Fauchon, Juriste, consultant-formateur

Notes de bas de page :

1/Décret du 15 mai 2007 – Section 3 :

Les points suivants sont examinés en prenant en compte les particularités liées à l’établissement ou au service :

La prise en compte des recommandations de bonnes pratiques professionnelles dans les modalités de réponse apportées aux usagers

Le respect des critères énoncés par la réglementation en vigueur et par les recommandations de bonnes pratiques professionnelles validées par l’Agence nationale de l’évaluation et de la qualité des établissements et services sociaux et médico-sociaux, relatifs notamment à la qualité d’hébergement.

2/ A propos du caractère obligatoire des recommandations de la HAS, voir l’analyse de la décision n°334396 du Conseil d’Etat en date du 27 avril 2011 (Association FORMINDEP c/ HAS) sur le blog d’Olivier Poinsot

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1 réponse à l'article “De la nature juridique des Recommandations de l’ANESM”

  1. Yvan Fauchon dit :

    Bonjour,

    Juriste et formateur juridique d’évaluateurs externes, je me permettrai d’apporter ma modeste contribution à cette réflexion.

    Il me semble que la question posée n’est pas la bonne.

    Les recommandations de l’HAS sont opposables aux professionnels de santé, comme le rappelle le Conseil d’Etat, en ce qu’elles « ont pour objet de guider les professionnels de santé dans la définition et la mise en oeuvre des stratégies de soins à visée préventive, diagnostique ou thérapeutique les plus appropriées, sur la base des connaissances médicales avérées à la date de leur édiction ; qu’eu égard à l’obligation déontologique, incombant aux professionnels de santé en vertu des dispositions du code de la santé publique qui leur sont applicables, d’assurer au patient des soins fondés sur les données acquises de la science, telles qu’elles ressortent notamment de ces recommandations de bonnes pratiques, ces dernières doivent être regardées comme des décisions faisant grief susceptibles de faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir »

    La lettre des recommandations de l’HAS n’est donc opposable qu’en vertu d’une obligation déontologique, et en ce que ces recommandations sont, parmi d’autres sources, des éléments de définition des « données acquises de la science ».

    La recommandation de l’HAS posant une « vérité scientifique » elle est donc directement opposable à ceux qui, déontologiquement, se sont engagés à assurer des soins fondés sur ladite vérité.

    Or les recommandations de l’ANESM s’inscrivent dans un contexte fondamentalement différent.

    Tirer une conclusion positive de ce syllogisme me parait, en l’espèce, quelque peu osé…

    Les recommandations HAS sont directement opposables en ce qu’elles définissent une source d’obligation déontologique.

    Les recommandations de l’ANESM ne sont opposables aux ESSMS qu’en ce que, conformément aux stipulations de l’article L312-8 CASF, ils « procèdent à des évaluations de leurs activités et de la qualité des prestations qu’ils délivrent, au regard notamment de procédures, de références et de recommandations de bonnes pratiques professionnelles validées ou, en cas de carence, élaborées, selon les catégories d’établissements ou de services, par l’Agence nationale de l’évaluation et de la qualité des établissements et services sociaux et médico-sociaux. »

    Ce « au regard de » impliquerait-il une opposabilité directe de la lettre de la recommandation ANESM aux ESSMS ainsi que semble l’évoquer Me Poinsot (que je prie par avance de bien vouloir m’excuser si j’ai trahi sa pensée par ignorance ou mauvaise compréhension de son raisonnement) ?

    Le onzième point mentionné à l’Annexe 3-10 CASF, Chapitre II, Section III 3.2. semble aller en ce sens en mentionnant l’examen par l’évaluateur externe du « respect des critères énoncés par la règlementation en vigueur et par les recommandations de bonnes pratiques professionnelles validées par l’Agence nationale de l’évaluation et de la qualité des ESSMS[…] »

    Mais de mon point de vue cette mineure ne peut être valablement considérée sans y inclure le point 4 de l’introduction de la recommandation cadre de l’ANESM « La bientraitance : définition et repères pour la mise en œuvre » : « Conformément à la définition des recommandations de bonnes pratiques professionnelles, la recommandation sur « La bientraitance : définition et repères pour la mise en œuvre » a vocation à faciliter pour les organismes gestionnaires, les établissements et services et les professionnels une réflexion enrichie sur les prestations et l’accompagnement qu’ils proposent aux usagers, et non à décliner une série de normes opposables. Il est recommandé que la bientraitance soit en effet une dynamique d’exigence collective qui, en tant que telle, soit reçue par chaque structure de manière singulière, selon ses spécificités et ses missions. Ainsi, la recommandation sur la bientraitance nécessite une appropriation et une mise en œuvre adaptées et non pas une lecture littérale mettant en obligation les structures et les personnes de répondre à chaque exigence spécifique »

    Les recommandations de l’ANESM sont opposables aux ESSMS certes, mais uniquement en ce qu’elles doivent provoquer une réflexion institutionnelle autour des thèmes abordés ; les résultats de cette réflexion, sous forme d’engagements contractuels, seront les « effets juridiques » produits par la recommandation.

    Bien entendu lorsque la recommandation ANESM évoque un point relevant d’une norme elle alors directement opposable, mais uniquement en ce qu’elle rappelle ce qu’est l’exigence normative.

    Dès lors la question de la valeur normative directe des recommandations de l’ANESM me semble sans objet.

    La question que pose par contre selon moi la production de recommandations de bonnes pratiques professionnelles conjointes entre HAS et ANESM est celle de savoir si leur valeur sera fonction de la cible considérée (normative pour les professionnels de santé; source d’une obligation d’engagements contractuels pour les professionnels des établissements et services médico-sociaux).

    Sur ce point, il me semble que, en distinguant dans ses considérants la recommandation en tant qu’elle concerne les établissements et services sociaux et médico-sociaux ou en tant qu’elle concerne les professionnels de santé, le Conseil d’Etat, dans son arrêt du 23 décembre 2014, se positionne assez clairement.

    Bien cordialement,

    Pascal LEFEBVRE

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